El posible destino de las sanciones administrativas del estado de alarma

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Ante los numerosísimos procedimientos administrativos sancionadores que se han iniciado a raíz de las denuncias formuladas por los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado por motivo del incumplimiento de las medidas derivadas del estado de alarma declarado en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, muchos profesionales del Derecho se preguntan si las resoluciones sancionadoras que se puedan adoptar en dichos procedimientos pasarán el filtro de legalidad cuando sean sometidas a la revisión de los órganos judiciales, pues, en caso de no ser así, se verían abocadas a su nulidad.  

A tal efecto, la primera cuestión fundamental que se deberá comprobar es si la limitación a la libertad de circulación de las personas que se recoge en el art. 7 del citado Real Decreto cumple las condiciones de la regulación del estado de alarma que contempla la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, y, por tanto, si dispone de la cobertura legal necesaria. 

El Gobierno, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 116. 2 de la Constitución Española, ante la crisis de pandemia existente, declaró en el citado RD el estado de alarma en todo el territorio español al amparo del art. 4 b) de la L.O. 4/1981. 

Con esta declaración, según el art. 11 de esa ley, el Gobierno podía, entre otras medidas, “Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.”

Como se ve, con la declaración del estado de alarma únicamente se puede reducir ese derecho ya que se habla de limitarlo a horas y lugares determinados o a ciertas condiciones. 

Sin embargo, el art. 7 del RD 463/2020, pese a que su enunciado alude a la “limitación del derecho de circulación de personas”, en realidad, contempla con carácter general la privación del derecho fundamental de circulación o deambulación y de reunión de las personas, siendo la limitación de esos derechos la excepción que prevé el precepto para aquellas personas que vayan a realizar las actividades que se describen en los distintos apartados del artículo.

 Se comprueba con bastante claridad que la privación completa del derecho fundamental de circulación para la inmensa mayoría de la población que se prevé en ese precepto con carácter general excede la posibilidad que ofrece el contenido de la medida que podía adoptar el Gobierno al amparo del art. 11 de la L.O. 4/1981. 

Esta quiebra del principio de jerarquía normativa podría ser la primera razón para fundamentar la nulidad de las resoluciones sancionadoras que tengan su causa en el incumplimiento de esa medida carente de cobertura legal. 

Una segunda causa que podría motivar la nulidad de esas sanciones es ofrecida por la propia Abogacía del Estado en su informe de 2 de abril pasado.  

 Conforme a lo previsto en el art. 10.1 de Ley Orgánica 4/1981 “El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes”. Este mismo contenido se reproduce en el art. 20 del RD 463/2020, relativo al régimen sancionador. 

Pues bien, en ese informe se concluye que el mero incumplimiento de las limitaciones impuestas en la declaración del estado de alarma no puede calificarse automáticamente como infracción de desobediencia prevista en el art. 36. 6 de la Ley de Seguridad Ciudadana, pues se requiere que el individuo, habiendo incumplido la medida, desatienda además el requerimiento expreso e individualizado que le haga el agente que le haya sorprendido. 

Por tanto, no basta con el mero incumplimiento por parte del ciudadano de las restricciones impuestas en la declaración de la alarma, sino que es imprescindible que desatienda las órdenes concretas y directas que los agentes de la autoridad le den particularmente a él. 

En consecuencia, todas aquellas denuncias que no reflejen con absoluta claridad y precisión esa circunstancia podrían verse destinadas a ser declaradas nulas por falta de encaje de la conducta cometida en el tipo de la infracción administrativa imputada. 


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